Співпраця США з МКС у розслідуванні та злочинів в Україні: Можливості та виклики

This article is also available in English here. Переклад статті здійснений завдяки Галині Вдовенко.

(Примітка редактора: Ця стаття містить огляд спільного симпозіуму, організованого організаціями Just Security та Articles of War. На симпозіумі розглядаються теми, які обговорювалися на семінарі, проведеному юридичним факультетом Університету Джорджа Вашингтона, про співпрацю США з Міжнародним кримінальним судом щодо розслідування подій в Україні. Попередню частину симпозіуму, написану Тоддом Бухвальдом, можна прочитати тут.)

Наскільки Сполучені Штати повинні підтримувати розслідування Міжнародним кримінальним судом (МКС) жорстоких злочинів, пов’язаних із вторгненням Росії в Україну? Саме вторгнення було грубим актом агресії відповідно до міжнародного права, а російські війська здійснюють жорстокі акти насильства в країні, майже безперервно, у справді жахливих масштабах. Суспільний резонанс серед ліберально-демократичних (та інших) держав по всьому світу викликав сильну підтримку розслідування та переслідування цих жорстоких злочинів, що спонукало 43 держави звернутися до МКС. Після цього звернення прокурор МКС Карім Хан оголосив про початок розслідування воєнних злочинів, злочинів проти людяності та геноциду на території України, починаючи з 2013 року, і з тих пір неодноразово здійснював візити до цієї країни. Крім того, палата досудового провадження Суду видала ордери на арешт президента Росії Володимира Путіна та Уповноваженої з прав дитини в РФ Марії Львової-Бєлової.

Представники виконавчої влади США найвищого рівня рішуче виступають за притягнення до відповідальності за вчинення жорстоких злочинів в Україні, зокрема сам президент Джо Байден, у нещодавній промові в Польщі заявив, що Сполучені Штати вимагатимуть правосуддя за воєнні злочини і злочини проти людяності, скоєні росіянами під час збройного конфлікту. З цією метою Сполучені Штати надали важливу допомогу Україні у проведенні внутрішніх розслідувань і судових переслідувань, а також сприяли формуванню багатосторонніх ініціатив, спрямованих на підтримку цих розслідувань.

Однак Сполучені Штати не є учасниками МКС і мають складні відносини з Судом. Адміністрація поки що не дала чітко зрозуміти, наскільки вона планує допомагати розслідуванню МКС в Україні. Щоправда, посадові особи США нещодавно висловили підтримку розслідуванню МКС у загальних висловлюваннях. Але питання залишається відкритим: наскільки Сполучені Штати можуть і повинні підтримувати зусилля МКС?

Наприкінці минулого року Конгрес США розглянув деякі аспекти цього питання. В яскравий момент двопартійності Конгрес зняв багаторічні юридичні обмеження у сфері можливої співпраці між Сполученими Штатами та МКС, принаймні щодо України. Прийняття цього закону свідчить про прагнення громадськості притягнути Росію та окремих росіян до відповідальності за жорстокі злочини, вчинені в Україні. Це також може сигналізувати про зміну загальних поглядів на сам МКС.

Конгрес раніше прийняв законодавчі обмеження на співпрацю з МКС у період, коли значні фракції в США досить вороже ставилися до ідеї міжнародного суду, який міг би здійснювати кримінальну юрисдикцію щодо громадян США, особливо через побоювання, що суд може здійснювати юрисдикцію без згоди Сполучених Штатів. Відтоді виконавча влада Сполучених Штатів час від часу надавала допомогу МКС, але тривалий час виступала проти можливості Суду здійснювати юрисдикцію щодо громадян держав, які не є учасниками Конвенції, таких як Сполучені Штати (наприклад, у розслідуванні МКС в Афганістані, що досі триває). Дійсно, наприкінці каденції адміністрації Трампа Сполучені Штати зайшли так далеко, що наклали санкції на посадових осіб Суду, хоча адміністрація Байдена згодом їх скасувала.

Наразі, однак, здається, існує новий двопартійний консенсус щодо надання допомоги МКС з боку США. Новий закон не лише зняв попередні обмеження, але й посилив вимоги до адміністрації Байдена на Капітолійському пагорбі, щоб та фактично використала ці додаткові юридичні повноваження. Наприклад, нещодавно широка коаліція американських сенаторів закликала виконавчу владу “швидко просуватися вперед у підтримці роботи МКС, щоб Путін та інші особи з його оточення чітко знали, що відповідальність і правосуддя за їхні злочини неминучі.”

Семінар, проведений 3 лютого 2023 року в Школі права Університету Джорджа Вашингтона (“GW Law”), дав можливість двопартійній групі провідних практиків, чинних і колишніх урядовців та науковців з усієї країни обговорити (без зазначення авторства відповідно до Chatham House Правила) питання, пов’язані з можливостями та викликами співпраці США з розслідуванням МКС в Україні. Тепер West Point Press опублікував підсумок цих дискусій у звіті під назвою “Співпраця США з Міжнародним кримінальним судом у розслідуванні та переслідуванні злочинів в Україні: Можливості та виклики”. Ця стаття підсумовує цей важливий звіт, а також дає поштовх до проведення симпозіуму, який буде спільно проведений організаціями Just Security і Articles of War протягом наступних тижнів і на якому будуть розглянуті теми, пов’язані з дискусією, що відбулася на семінарі.

Звіт про семінар показує, що під час дискусії були розглянуті наступні три ключові питання:

1. Поточний правовий режим, що регулює потенційну співпрацю США у розслідуванні МКС в Україні, включаючи тлумачення давніх законодавчих обмежень на співпрацю США з МКС, приклади минулої співпраці в рамках цих обмежень, а також те, як нове законодавство, прийняте у 2022 році, може вплинути на співпрацю США в майбутньому;
2. Доктрини та політики МКС, які можуть вплинути на перспективи співпраці з США, включаючи ставлення МКС до держав, які не є учасниками МКС, та їхніх громадян, судову практику МКС щодо комплементарності та тлумачення тяжкості злочину, а також рішення МКС, пов’язані з питанням імунітету; та
3. Виклики, пов’язані з потенційною співпрацею зі США, включаючи, наприклад, проблеми, пов’язані з обміном розвідданими, наданням консультацій та взаємодією розслідування МКС з іншими розслідуваннями та переслідуваннями, що проводяться національними органами влади України, третіми державами або іншими міжнародними трибуналами.

На мій погляд, до найбільш важливих аспектів дискусії належить консенсус щодо того, що нове законодавство знімає практично всі внутрішні правові обмеження як на підтримку МКС з боку США у зв’язку з ситуацією в Україні, так і на можливість МКС проводити слідчі дії на території США. Крім того, в залі був майже досягнутий консенсус, який слугуватиме інтересам США, щоб Сполучені Штати надавали допомогу в розслідуванні МКС в Україні, а також відмовилися від свого довготривалого заперечення проти юрисдикції Суду над громадянами держав, які не є учасниками МКС. Пропонуємо вашій увазі короткий огляд ключових моментів, що містяться у звіті.

Сесія перша: Оцінка чинної законодавчої бази США, що регулює співпрацю США з МКС, та її наслідки для співпраці у розслідуванні МКС в Україні

Під час цієї сесії учасники розглянули вплив нового законодавства США, прийнятого наприкінці 2022 року – Розділу 7073 Закону про консолідовані асигнування на 2023 фінансовий рік (CAA), Закону про правосуддя для жертв воєнних злочинів та Розділів 5948 та 6512 Закону про бюджетні асигнування на національну оборону на 2023 фінансовий рік (NDAA) – на правову базу, що регулює співпрацю США з МКС. Учасники обговорили, якою мірою зазначене нове законодавство розширює внутрішні правові повноваження Сполучених Штатів щодо співпраці з МКС у розслідуванні в Україні.

Цей аналіз неминуче вимагав оцінки попередньої законодавчої бази, яка обмежувала співпрацю США з МКС: Закону про захист американських військовослужбовців 2002 року (ASPA) (і так званої “поправки Додда”, яка передбачала винятки з цих обмежень) і Закону про повноваження у сфері зовнішніх відносин на 2000 і 2001 фінансові роки (FRAA), а також інтерпретації цієї законодавчої бази виконавчою владою, як це викладено у висновку Офісу юридичного радника Міністерства юстиції (OLC) від 2010 року.

Нові законодавчі положення, підписані наприкінці 2022 року, зокрема Розділ 7073 Бюджетного кодексу на 2023 фінансовий рік, стосуються кожного з цих обмежень, надаючи Сполученим Штатам набагато ширші юридичні повноваження щодо співпраці з Прокурором МКС у розслідуванні щодо України.

Деякі основні теми для обговорення на цій сесії включали:

• Поточний статус розслідування МКС в Україні;
• Тлумачення багаторічної правової бази, що обмежує співпрацю США з МКС, включаючи висновок OLC 2010 року з оцінкою законодавчої бази, викладеної вище;
• Значення статутного положення до поправок 2022 року, що зробили виняток з обмежень на підтримку США МКС, зазначивши, що Сполучені Штати можуть подолати обмеження щодо надання допомоги МКС у притягненні до відповідальності іноземних громадян, “обвинувачених” у скоєнні злочинів проти людяності; а також питання про те, чи не забороняє це формулювання надання допомоги на початкових стадіях розслідування, коли прокурор розробляє доказову базу злочину, але до існування або висування “обвинувачень” проти іноземних громадян;
• Попередні випадки співпраці США з МКС, включаючи відсутність заперечень і підтримку звернень Ради Безпеки ООН, допомогу в проведенні арешту і видачі втікачів, захист свідків, підтримку жертв і надання інформації для сприяння розслідуванню;
• Питання щодо того, як нове законодавство може вплинути на співпрацю США з МКС;
• Ступінь потенційної співпраці США у розслідуванні МКС в Україні, дозволеної в рамках нової правової бази;
• Зміст нових законодавчих положень, що дозволяють МКС проводити слідчі дії на території Сполучених Штатів;
• Ступінь, з яким нова правова база дозволяє співпрацювати до пред’явлення обвинувачення; та
• Види співпраці, які наразі можливі, включаючи обмін розвідданими, підготовку співробітників МКС, залучення американських співробітників, надання матеріалів для брифінгів та інших юридичних оцінок, передачу підозрюваних до МКС, фінансування, підтримку жертв та свідків, а також пов’язані з цим питання.

Основні результати дискусії на Першій Сесії полягають в наступному:

• Очевидно, що Розділ 7073 CAA на 2023 фінансовий рік усунув юридичні заборони, передбачені ASPA та FRAA, на надання допомоги МКС у зв’язку з ситуацією в Україні.
• Також очевидно, що Розділ 7073 Бюджетного кодексу на 2023 фінансовий рік долає попередні обмеження щодо проведення співробітниками МКС “слідчої діяльності” на території США у зв’язку з ситуацією в Україні.
• Зрозуміло, що у випадку з ситуацією в Україні не існує вимоги щодо висунення МКС звинувачень (у будь-якій формі) для того, щоб Сполучені Штати могли надавати допомогу МКС.
• Багато учасників схвально оцінили прийняття Закону про правосуддя для жертв воєнних злочинів, який усунув прогалину в існуючому законодавстві і дозволив Сполученим Штатам переслідувати воєнні злочини, скоєні іноземцями за кордоном проти жертв-іноземців, якщо злочинець перебуває в Сполучених Штатах, а також інші законодавчі акти, прийняті наприкінці минулого Конгресу.

Сесія друга: Оцінка доктрин та політик МКС на предмет їх впливу на співпрацю США з МКС щодо розслідування в Україні

Громадський резонанс щодо звірств Росії в Україні не лише зумовив зміни у внутрішній правовій базі, що регулює співпрацю США з МКС, але й потенційно відкрив простір для зміни політики у відносинах Сполучених Штатів з Судом. Хоч історія політики США щодо МКС пройшла кілька етапів, деякі елементи юрисдикції МКС відіграють суттєву роль у перешкоджанні ширшій співпраці США з ним. Найбільш значною перешкодою для підтримки Суду з боку США є здатність МКС здійснювати юрисдикцію щодо громадян держав, які не є його учасниками. Інші правові та політичні позиції МКС, які можуть перешкоджати наданню допомоги з боку США, включають тлумачення та застосування Судом принципів комплементарності (згідно з яким Суд не може розглядати справу, яку ведуть національні органи влади, якщо Суд не вважає, що ці органи влади не бажають або не можуть цього зробити) та тяжкості (згідно з яким Суд повинен розглядати лише найбільш серйозні випадки).

На цій сесії учасники обговорили зазначені перешкоди для потенційної співпраці Сполучених Штатів з МКС щодо розслідування в Україні. Оскільки під час першої сесії було загальновизнано, що нововведення в законодавстві США усунули практично всі внутрішні правові обмеження щодо співпраці США з МКС у зв’язку з ситуацією в Україні, учасники відзначили, що перешкоди, які залишилися, обмежуються політичними міркуваннями окремих американських відомств щодо співпраці з МКС в цілому або з конкретних питань, які можуть викликати труднощі, а також міркуваннями з точки зору міжнародного права, пов’язаними зі здійсненням МКС юрисдикції щодо громадян держав, які не є учасниками МКС, а також доктринами і практикою МКС.

Деякі основні питання, що обговорювалися під час сесії, стосувалися, зокрема, наступних тем:

• Довготривалі правові та політичні занепокоєння США щодо співпраці з МКС, в тому числі:
• проблеми, пов’язані з юрисдикцією МКС щодо громадян держав, які не є учасниками МКС (крім випадків, коли справа передається до нього Радою Безпеки ООН або за згодою держави, громадянином якої є обвинувачений), ризиками юридичної відповідальності американських військовослужбовців та інших співробітників, а також наслідками розслідування МКС в Афганістані;
• питання, пов’язані з конкретними доктринами та політикою МКС, наприклад, з тим, як Суд та Прокурор застосовують принципи комплементарності та тяжкості; та
• потенційні побоювання, пов’язані з питаннями імунітету, зокрема, з принципом імунітету глави держави.
• Правові та політичні переваги підтримки США розслідування МКС в Україні.
• Потенційні рекомендації щодо шляхів розширення співпраці США з розслідуванням МКС в Україні таким чином, аби зменшити ризики та занепокоєння, пов’язані з підтримкою МКС з боку США.

Основні результати дискусії під час Другої Сесії полягають в наступному:

• Багато учасників відзначили, що потенційні переваги співпраці з МКС щодо ситуації в Україні, ймовірно, переважають будь-які політичні або юридичні занепокоєння, що залишаються. Чимало присутніх також підкреслили, що Сполученим Штатам слід розглядати МКС як актив, а не загрозу, особливо в інтересах національної безпеки, збереження багаторічного лідерства США в міжнародному правосудді та необхідності подальшої ізоляції, притягнення до відповідальності або навіть стигматизації Росії та режиму Путіна на міжнародній арені.
• Говорячи конкретніше, переважна більшість учасників висловили сподівання, що Сполучені Штати подолають будь-які занепокоєння щодо здійснення юрисдикції МКС над громадянами держав, які не є учасницями МКС, і перейдуть до реальної підтримки зусиль МКС в Україні відповідно до їхньої риторичної підтримки. Учасники визнали, що заперечення США проти юрисдикції МКС щодо громадян держав, які не є учасниками МКС, є непереконливими для всіх зацікавлених сторін, включно з ключовими союзниками США та співробітниками Суду. Учасники також зазначили, що заперечення США проти юрисдикції МКС щодо громадян держав, які не є учасниками МКС, не потрібно об’єднувати з питаннями про те, чи співпрацюють США з МКС, і якщо так, то в якій мірі. Натомість, ці питання можна розглядати окремо.
• Деякі учасники також дискутували щодо переваг зосередження на більш позитивному порядку денному, в якому Сполучені Штати могли б заохочувати МКС застосовувати принципи комплементарності та тяжкості у спосіб, який, на думку Сполучених Штатів, є більш вірним букві та духу Римського статуту. Учасники також висловили думку про те, що Сполучені Штати могли б заохотити Прокурора МКС до розробки “довготривалої” політики, яка могла б відображати ці підходи. Учасники закликали Сполучені Штати скористатися наявним моментом, поки Суд розглядає питання про те, як імплементувати рекомендації, що з’явилися в результаті процесу незалежної експертної оцінки 30 вересня 2020 року, що могло б зменшити занепокоєння Сполучених Штатів щодо цих питань.

Сесія третя: Оцінка практичних викликів співпраці США з розслідуванням МКС в Україні

Під час цієї сесії були розглянуті деякі практичні виклики, які можуть виникнути у зв’язку зі співпрацею Сполучених Штатів з МКС щодо розслідування в Україні. Учасники вибудували свою дискусію, зосередившись на трьох категоріях викликів: (1) ті, що стосуються обміну інформацією; (2) ті, що стосуються призначення та/або навчання співробітників; і (3) ті, що стосуються складної взаємодії між розслідуванням МКС та розслідуваннями і переслідуваннями, що проводяться національними органами влади України, третіми державами або іншими міжнародними механізмами чи трибуналами. Учасники також обговорили інші види допомоги, яку Сполучені Штати можуть надати МКС, і питання, які можуть виникнути у зв’язку з такою допомогою. Крім того, учасники розглянули виклики, які можуть постати у зв’язку з інституційною структурою та культурою МКС, а також рекомендації щодо їх подолання.

Основні результати дискусії під час Третьої Сесії свідчать про наступне:

• Чимало учасників стверджували, що Сполученим Штатам і Прокурору МКС необхідно буде проявити креативність та проактивність у налагодженні відносин співпраці.
• Стосовно обміну інформацією, учасники підняли питання про те, що здатність США ділитися з МКС конфіденційною або засекреченою розвідувальною інформацією повинна враховувати юрисдикцію МКС і в деяких ситуаціях може вимагати від прокурора розкриття потенційно виправдовувальної інформації перед суддями МКС і, можливо, перед стороною захисту, якщо ця інформація коли-небудь буде використана в якості доказів. Це зобов’язання не поширюється на відомості, що надаються виключно в якості основної та довідкової інформації, що, як зазначили деякі учасники, було практикою США при обміні інформацією з міжнародними трибуналами в минулому. Багато учасників погодилися з тим, що Сполученим Штатам потрібно буде творчо підійти до визначення шляхів, за допомогою яких вони зможуть виокремити з конфіденційних або засекречених розвідувальних даних ту інформацію, яку можливо надати. Також учасники висловили думку про те, що регулярні брифінги між Сполученими Штатами і Прокурором МКС могли б бути корисними для управління обміном інформацією і сприяти побудові взаємовідносин.
• Щодо призначення персоналу, багато учасників стверджували, що співпраця з США стикається зі значними практичними труднощами, а деякі учасники припускали, що загальні вигоди від надання персоналу можуть не переважати над витратами. Деякі учасники припустили, що підтримка США у вигляді навчання персоналу МКС може бути більш ефективним використанням ресурсів, ніж призначення або відрядження.
• Учасники відзначили, що безліч потенційних випадків розслідування злочинів, що відбуваються в Україні, можуть створювати суперечливі вимоги та практичні виклики для співпраці США з МКС.
• Крім того, учасники обговорили переваги та недоліки створення окремого трибуналу для переслідування злочину російської агресії в Україні. Тим не менш, багато хто погодився з тим, що Сполучені Штати повинні підтримати ідею залишити відкритими двері для створення юрисдикції щодо злочину агресії та розробки кейсу для переслідування цього злочину в майбутньому.
• Переважна більшість учасників погодились з тим, що співпраця США має поширюватись на ті питання, які виходять за межі безпосереднього розслідування злочинів, зокрема, на захист жертв та свідків; однак деякі з них висловили занепокоєння про те, що обмеження асигнувань Конгресу та/або цільового призначення, відповідне законодавство чи дипломатичні міркування можуть обмежити здатність Сполучених Штатів співпрацювати в цьому напрямку за певних обставин.

Додатково до цих ключових висновків, звіт містить також цінні вступні статті посла Тодда Бухвальда, доктора Шейна Рівза і професора Рона Алькали, а також професора Алекса Вайтінга. Документ також надає текст бесіди біля каміна, яку я мала честь провести з послом Бет Ван Шаак, під назвою “Підхід адміністрації Байдена до міжнародного кримінального правосуддя”.

Підсумовуючи, даний звіт представляє практичну інформацію, яка наразі може бути використана для подальшої взаємодії між Сполученими Штатами та МКС.

ФОТО: Будівля Міжнародного кримінального суду в Гаазі у 2019 році. (Фото OSeveno з Wikimedia Commons за ліцензією Creative Commons)

* * *

Про авторку:

Лаура Дікінсон (@LA_Dickinson) колишня спеціальна радниця генерального юридичного радника Міністерства оборони (2016 – 2017 рр.) та дослідниця програми імені Освальда Симістера Колклафа при юридичному факультеті Університету Джорджа Вашингтона.