This article is also available in English here. Переклад статті здійснила Лідія Волкова.
Чорноморська зернова ініціатива (ЧЗІ) нещодавно була в центрі уваги після різкої спроби Росії призупинити свою участь в одній із гуманітарних ініціатив Генерального секретаря ООН Гутерріша. Зрозуміло, що коментатори приділили мало уваги ролі міжнародного права в укладенні та реалізації ініціативи. Напередодні її можливого продовження наступного тижня, і враховуючи, що її майбутнє все ще залишається на волосині, варто уважніше розглянути зв’язок між ЧЗІ та правом міжнародних договорів. У цій статті ми розглядаємо гуманітарний, політичний і правовий контекст ЧЗІ та деякі наслідки її юридично обов’язкового характеру, зокрема для виходу з договору та його призупинення. Ми показуємо, як право міжнародних договорів зіграло конструктивну фонову роль у стабілізації глобальних криз за найважчих обставин – збройного конфлікту, що вирує між двома сторонами договору.
Україна та глобальна продовольча криза
Україна відіграє важливу роль на сільськогосподарських ринках, вносячи значну частку (приблизно 10-45%) у світовий експорт, серед іншого, пшениці, ячменю, кукурудзи, насіння ріпаку та соняшникової олії. Агресія Росії проти України з 24 лютого 2022 року мала руйнівні наслідки для сільськогосподарського виробництва країни та поставила під загрозу безпеку важливих судноплавних шляхів через Чорне море, що призвело до стрибків страхових ставок для торговельних суден, які працюють у регіоні.
Вторгнення Росії в одну зі світових «житниць» погіршило і без того жахливу ситуацію з продовольчою безпекою у світі:, коли у 2021 році понад 800 мільйонів людей зазнали голоду. У цьому контексті Генеральний секретар ООН (ГС ООН) Гутерріш залучив Росію, Україну та Туреччину до розробки плану забезпечення безпечного транспортування зерна та відповідних продуктів харчування та добрив із трьох чорноморських портів. Очікувалося, що завдяки збільшенню пропозиції продуктів харчування та добрив на світових ринках ЧЗІ допоможе стабілізувати ціни на продукти, що, схоже, виконало свою обіцянку.
В обмін на участь у ЧЗІ Росія взяла на себе певні політичні зобов’язання в трирічному Меморандумі про взаєморозуміння, документі, окремому від ЧЗІ, але пов’язаному з ним. Меморандум зобов’язує Секретаріат ООН продовжувати прикладати «зусилля, аби сприяти прозорому безперешкодному доступу продовольства та добрив» з Росії (пункт 2) і передбачає регулярний обмін інформацією між Росією та ООН (пункт 3). Меморандум також зобов’язує Росію «сприяти безперешкодному експорту продовольства, соняшникової олії та добрив з» неокупованих українських портів у Чорному морі (пункт 1).
Перші 120 днів: Коротка хронологія ЧЗІ
22 липня 2022 року в Стамбулі було підписано два окремі письмові інструменти, що становлять ЧЗІ, один — між ГС ООН та представниками Росії та Туреччини, а інший — між ГС ООН та представниками України та Туреччини. Для «здійснення загального нагляду та координації» за ЧЗІ під егідою ООН та за участю представників кожної зі сторін та ООН було створено Спільний координаційний центр (СКЦ).
ЧЗІ діє протягом 120 днів, але має бути подовжено «автоматично», якщо сторона не попросить припинити її дію або змінити її. До кінця жовтня 2022 року загалом через ЧЗІ було транспортовано майже 10 мільйонів метричних тонн харчових продуктів, що все ще не досягає очікуваної потужності до 5 мільйонів метричних тонн на місяць. У міру того як наближалася дата можливого продовження ЧЗІ (19 листопада 2022 року), Росія все частіше висловлювала незадоволення угодою, або зосереджуючись на нібито неспроможності ЧЗІ допомогти тим, хто найбільше потребує, або стверджуючи, що друга частина пакету угоди ГС ООН – її двосторонній Меморандум про взаєморозуміння з Росією – гальмувалася.
Події досягли апогею 29 жовтня 2022 року, коли Росія заявила, що «призупиняє виконання [ЧЗІ] … на невизначений період» на тій підставі, що вона не може «гарантувати безпеку цивільних суховантажних суден, які беруть участь в» ЧЗІ перед обличчям передбачуваних «масованих повітряних і морських ударів з використанням безпілотників», спрямованих по чорноморському флоту та інфраструктурі Росії. Україна (і Великобританія) відкинули ці звинувачення.
У наступні дні спостерігався шквал дипломатичної активності, причому ГС ООН і Туреччина її очолювали, а Росія дедалі більше оборонялась. Під час засідання Ради Безпеки ООН (РБ ООН) з цього питання представник ООН Мартін Гріффітс заявив, що щодо «передбачуваного зловживання вантажними суднами в Ініціативі у військових цілях, жодного з них не було в коридорі в ніч на 29 жовтня, коли відбулися згадані напади». Після засідання РБ ООН і двосторонніх обмінів між президентами Ердоганом і Путіним Росія несподівано змінила курс. У телевізійному виступі 2 листопада 2022 року президент Путін заявив, що Росія «відновить [свою] повну участь» у ЧЗІ, але залишить за собою «право вийти» з угоди, якщо Україна не дотримуватиметься певних «гарантій» того, що «гуманітарні коридори не будуть використовуватися у військових цілях».
На тлі широкого полегшення та схвалення дипломатичних зусиль ГС ООН і Туреччини ЧЗІ знову почала працювати після несподівано короткої перерви. Однак заява Росії про одностороннє «право на вихід» і загрозлива можливість непродовження дії ЧЗІ означають, що Ініціатива все ще висить на волосині. Хоча ще надто рано говорити про те, чи ЧЗІ відкриє шлях для подальшого розширення українського експорту чи він зазнає краху через опір Росії, перед можливим продовженням ЧЗІ наступного тижня слід провести аналіз її деяких юридичних аспектів.
Право міжнародних договорів та ЧЗІ
ЧЗІ піднімає кілька питань, що стосуються права міжнародних договорів. Перш ніж розглядати їх окремо, варто висвітлити деякі основні правові особливості та контекст ЧЗІ. По-перше, попри те, що ЧЗІ була підписана ООН і призначає особливу роль ГС ООН, ООН не є «стороною» угоди відповідно до (преамбули) п. 1 ЧЗІ (Сторони вказані як три залучені держави: Туреччина, Росія та Україна). По-друге, хоча ЧЗІ прямо не посилається на двосторонній Меморандум про взаєморозуміння між Росією та Секретаріатом ООН, останній зобов’язує Росію підтримувати основну мету ЧЗІ протягом 3 років. По-третє, ЧЗІ (пункт 2) зазначає, що вона «ґрунтується на основі домовленостей сторін» за Конвенцією СОЛАС (Міжнародна конвенція з охорони людського життя на морі 1974 року) та Міжнародного кодексу з охорони суден і портових засобів, таким чином пов’язуючи ЧЗІ із встановленим договірним режимом, що регулює безпеку торговельного судноплавства.
По-четверте, ЧЗІ обмежена у часі 120-денними періодами з можливістю автоматичного продовження. По-п’яте, ЧЗІ не передбачає механізму дострокового припинення або призупинення. По-шосте, хоча Росія та Україна є сторонами Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 року, Туреччина учасницею не є. По-сьоме, ЧЗІ не містить положення про врегулювання спорів, хоча вона надає ГС ООН особливу роль «у забезпеченні обговорення цієї ініціативи» та вимагає «його подальшої допомоги в її реалізації».
Наостанок, хоча існують сумніви щодо того, що багато положень Віденської конвенції про право міжнародних договорів можна вважати такими, що відображають звичаєве міжнародне право, деякі ключові положення широко розглядаються як відображення звичаю. Загалом, Віденська конвенція про право міжнародних договорів може слугувати практичною відправною точкою для вивчення низки питань, які підіймаються у цій статті (див., наприклад, Колб або внески в Колтен і Клейн (ред.), Дьор і Шмаленбах (ред.), або Канніццаро (ред.)).
Правова природа ЧЗІ
З точки зору права міжнародних договорів, ключовим питанням є те, чи є ЧЗІ обов’язковою угодою згідно з міжнародним правом. Сама ЧЗІ не займає позиції з цього питання. Відповідною відправною точкою для оцінки її правової природи є стаття 2(1)(a) Віденської конвенції про право міжнародних договорів. У цьому положенні зазначено, що договір можна розуміти як «міжнародну угоду, яка укладена між державами в письмовій формі, і регулюється міжнародним правом, незалежно від того, чи вона викладена в одному документі, або у двох або більше пов’язаних документах, а також незалежно від її конкретного найменування».
Хоча це визначення дається лише для цілей Віденської конвенції про право міжнародних договорів, вчені-юристи вважають, що воно відображає звичаєве міжнародне право та є найбільш авторитетним визначенням того, що є юридично обов’язковою угодою згідно з міжнародним правом. Хоча деякі його умови, як-от правосуб’єктність сторін як держав, легко оцінити, ключовим питанням є те, чи ЧЗІ «регулюється міжнародним правом». Ця частина визначення Віденської конвенції не є прямолінійною, але її влучно схарактеризували як «оманливо просту». У роботі Комісії міжнародного права ООН, що передувала Віденській конференції, різні пропозиції переходили туди-сюди між більш «об’єктивними» та «суб’єктивними» спробами розв’язати це питання. Зрештою, як Комісія, так і Віденська конференція постановили, що формулювання «регулюється міжнародним правом» стосується наміру сторін укласти обов’язкову угоду відповідно до міжнародного права. Відповідно, правознавці та суди загалом вважали, що намір сторін визначає юридичну обов’язковість угоди на основі принципу згоди держави.
Міжнародний суд ООН (МС ООН) двічі оцінював правову природу документів, які, на перший погляд, не можуть вважатися договорами згідно з міжнародним правом. У справі про Континентальний шельф Егейського моря між Грецією та Туреччиною Суд постановив у своєму рішенні 1978 року, що «комюніке» цілком може стати міжнародною угодою. Суд зазначив, що він не знає про «жодну норму міжнародного права, яка могла б перешкоджати тому, щоб спільне комюніке становило міжнародну угоду» (п. 96), хоча в цій справі він встановив, що комюніке чітко не виражає наміру сторін передати спір на судовий розгляд. У своєму рішенні 1994 року у справі про Делімітацію морського простору та територіальні питання між Катаром і Бахрейном Суд був готовий кваліфікувати «протокол» зустрічі між представниками Катару і Бахрейну як обов’язкову юридичну угоду (параграфи 21 і наступні). У тій же справі Суд також наголосив, що нереєстрація угоди в ООН відповідно до статті 102 Статуту ООН не має жодних правових наслідків для дійсності такої угоди (п. 29). В обох випадках Суд постановив, що слід враховувати, перш за все, фактичні умови та конкретні обставини, за яких було укладено відповідну угоду.
Стосовно ЧЗІ, наступні зауваження загалом вказують на її кваліфікацію як юридично обов’язкового договору, що регулюється міжнародним правом: По-перше, назва інструменту як «ініціатива» може викликати сумніви щодо того, чи передбачалася ЧЗІ як юридично обов’язковий набір інструментів. Проте стаття 2(1)(a) Віденської конвенції вказує на те, що найменування не має значення для цього питання. По-друге, згідно з абз. 2 частини преамбули, ЧЗІ встановлюється в рамках інших юридично обов’язкових документів і резолюцій, що випливають із контексту СОЛАС, хоча остання не розкриває юридичну природу угод, укладених у її сфері.
Третій момент, який слід взяти до уваги, стосується формального вигляду інструменту. П’ять початкових абзаців пронумеровано, що незвично для абзаців преамбули юридично обов’язкової угоди. Потім основні частини ЧЗІ викладаються від пункту A до пункту I під досить непереконливим заголовком «Основні аспекти ініціативи». Цей пункт не обов’язково суперечить юридично обов’язковому характеру ЧЗІ. Швидше, відповідно до судової практики МС ООН, «фактичні умови» інструменту є більш доречними. Тож розгляньмо фактичні умови, які використовуються.
По-четверте, помітно, що ЧЗІ говорить про «Сторони». Держави у своїх внутрішніх інструкціях для учасників переговорів або інших дипломатичних представників зазвичай застерігають від посилань на «сторони» у випадках, коли зобов’язальні юридичні угоди небажані (див., як приклад, пункт 41 Керівних принципів Федерального уряду Німеччини щодо трактування міжнародних угод). Держави, ймовірно, використовуватимуть альтернативні терміни, такі як «учасники», у необов’язкових домовленостях.
По-п‘яте, абз. 5 частини преамбули закінчується словами «Сторони погоджуються про таке», що нагадує формулювання, яке використовується в юридично обов’язкових інструментах. Такі терміни, як «погоджуються» і «повинні», як правило, розглядаються державами як ознаки обов’язкових зобов’язань, тоді як такі терміни, як «можуть», «планують», «намагаються» та «беруться», серед іншого, часто використовуються в необов’язкових угодах.
По-шосте, в основній частині ЧЗІ – стосовно її «Основних аспектів» – достатньо формулювання вказує на її юридичну обов’язковість. Таким чином, СКЦ «буде створено», і він «здійснюватиме загальний нагляд та координацію цієї Ініціативи» (A.) (курсив додано). Сторони «не здійснюватимуть жодних нападів на торгові судна та інші цивільні судна і частини об’єктів, залучених у цій Ініціативі» (C.). Забороняється наближення військових кораблів, літальних апаратів та безпілотних літальних апаратів до морського гуманітарного коридору без дозволу СКЦ (Е.). «Усі торговельні судна, які беруть участь у цій Ініціативі, підлягають інспекції, яку проводить інспекційна група» (G.) (курсив додано). ЧЗІ також захищає привілеї та імунітет ООН (I.).
Може бути дивним те, що угоду було укладено під час війни, яка вирувала між двома її сторонами, і в епоху, коли офіційна законотворчість деякий час була в занепаді. Але наведені вище аргументи вказують на юридичну обов’язковість ЧЗІ. Це ще більше підкреслюється шляхом порівняння ЧЗІ з паралельним Меморандумом про взаєморозуміння між Секретаріатом ООН і Росією. У цьому документі, спрямованому на сприяння російського експорту продовольства та добрив (включаючи аміак) на світові ринки, прямо вказано, що «цей Меморандум не є міжнародним договором і не встановлює жодних прав чи зобов’язань за [sic] міжнародним правом». Хоча ЧЗІ формально не посилається на Меморандум про взаєморозуміння, політичний контекст цілком дає зрозуміти, що ці два інструменти пов’язані. Той факт, що питання юридичної обов’язковості настільки чітко розглядається в Меморандумі про взаєморозуміння в негативному сенсі, підтверджує висновок про те, що ЧЗІ справді є юридично обов’язковим договором у сенсі права міжнародних договорів.
Призупинення дії Договору, вихід з нього та тлумачення
Оскільки юридична природа ЧЗІ встановлена, ми можемо звернутися до деяких практичних наслідків цього висновку, зокрема щодо призупинення та виходу з договору. Ці явища досить поширені та регулюються Віденською конвенцією, навіть якщо її положення можуть не повністю відображати звичаєве міжнародне право (про ширшу роль виходу з договору див. впливову роботу Хелфера про «вихід» проти «порушення» та проникливе дослідження Мореллі щодо виходу з багатостороннього договору).
В основному Віденська конвенція розрізняє правила, що застосовуються до двосторонніх і багатосторонніх договорів. У ній пояснюється, що можливість припинення дії договору або призупинення його дії в основному регулюється самим договором, але також може виникнути в будь-який час за згодою всіх сторін (статті 54 і 57). Якщо договір не містить положення про його припинення і не передбачає його денонсацію або вихід з нього, стаття 56 дозволяє зробити висновок про денонсацію або вихід з «наміру сторін» або з того, що «випливає з характеру договору». Щодо призупинення дії договору, то такої можливості не існує відповідно до Віденської конвенції.
За відсутності lex contractus Віденська конвенція передбачає кілька можливих підстав для припинення або призупинення дії договору, включаючи наявність «суттєвого порушення» багатостороннього договору однією зі сторін (стаття 60) або «наступною неможливістю виконання» (стаття 61), які доповнюються досить детальними процесуальними нормами. Міжнародна судова практика свідчить про те, що в міжнародному звичаєвому праві існує більше підтримки матеріальних, ніж процесуальних норм, відображених у Віденській конвенції щодо питань виходу з договору або його призупинення, як це, серед іншого, підкреслив Міжнародний суд у своєму рішенні у справі про Проєкт Габчіково-Наджимарош. (параграфи 99 і 109).
ЧЗІ є багатостороннім договором і містить положення щодо припинення його дії в пункті «H», який передбачає стандартне правило автоматичного продовження через 120 днів, якщо «одна зі Сторін не повідомить іншу про намір припинити дію [ЧЗІ] або змінити її». Проте ЧЗІ не містить положення про призупинення її дії. Проте, як зазначалося вище, як Віденська конвенція, так і, можливо, норми про відповідальність держав можуть запропонувати стороні додаткові підстави для припинення або призупинення дії ЧЗІ.
У контексті передбачуваного призупинення виконання Росією ЧЗІ вона неявно намагалася посилатися на щось, що найбільше нагадує правила, відображені в статті 60 або 61 Віденської конвенції: По-перше, Росія, здається, посилалася на ймовірне порушення Україною ЧЗІ, щоб домагатися призупинення дії договору між собою та всіма іншими сторонами (Туреччиною та Україною), а не лише Україною; можливість, яка не передбачена статтею 60. Можна стверджувати, що через цілі ЧЗІ, які стосуються безпечного судноплавства для експорту з українських портів та його виконання через СКЦ, призупинення дії цього конкретного договору щодо обох сторін практично не відрізняється від його призупинення лише щодо України. Тим не менш, ця відмінність може бути юридично значущою, якщо вона також відображена у звичаєвому міжнародному праві, враховуючи статус Туреччини, яка не є учасником Віденської конвенції.
По-друге, Росія також, здається, вказувала на неможливість виконання ЧЗІ, посилаючись на свою нібито неспроможність «гарантувати безпеку цивільних суховантажних суден, які залучені» у ЧЗІ. Однак обидві правові підстави для призупинення дії договору підлягають матеріально-правовим обмеженням згідно з договірним правом, включаючи відсутність протиправної поведінки держави, яка посилається на суттєве порушення або неможливість виконання, вимогу пропорційності та відступ від певних гуманітарних положень договору за статтею 60.
Однак найважливішим практичним моментом є те, що за відсутності положення про врегулювання спорів, твердження Росії про те, що Україна порушила ЧЗІ або іншим чином перешкодила імплементації Ініціативи Росією, можна перевірити – і вирішити – лише в дипломатичному контексті. Це означає, що такі актори, як ГС ООН і Туреччина, які запропонували найбільший ступінь незалежності в контексті збройного конфлікту, що триває, відігравали роль посередників і, здавалося, робили це успішно.
Невідомо, чи зіграли певну роль у їхніх зусиллях обмеження, відображені в праві міжнародних договорів, але загальнодоступна інформація вказує на роль формальних і юридичних аргументів. Наприклад, було процитовано турецького чиновника, який заявив, що Росія не повідомила Туреччину про ймовірне призупинення дії договору, що можна сприйняти як реакцію на процедурні положення Віденської конвенції щодо припинення або призупинення дії міжнародних договорів. У своєму рішенні про Проєкт Габчіково-Наджимарош Міжнародний суд визнав, що вони «принаймні в цілому відображають міжнародне звичаєве право» та пов’язав їх із зобов’язанням держав діяти добросовісно. З огляду на те, що Туреччина не є учасницею Віденської конвенції, тим цікавіше спостерігати, як ці процедурні правила Конвенції могли мати тут вплив, хоча й у багатосторонньому контексті.
Словом, основні норми права договорів у поєднанні з розробкою ЧЗІ означали, що ГС ООН і Туреччина повинні були відіграти ключову роль у вирішенні нещодавнього глухого кута, спричиненого нібито призупиненням Росією виконання ЧЗІ. Їх посередницька роль, здається, була головним фактором, що пояснював швидке вирішення протистояння. Цікаво, що Росія не посилалася на ймовірне зволікання з другою частиною пакетної угоди (її Меморандумом про взаєморозуміння з Секретаріатом ООН) як підставу для призупинення роботи ЧЗІ або як потенційну підставу для свого заявленого «права на вихід». Це свідчить про те, що, незважаючи на посилання на пакетну угоду (ЧЗІ та Меморандум), відмінна юридична природа двох інструментів забезпечила те, що обговорення цих двох частин пакетної угоди залишаються окремими, що, здається, узгоджується з гуманітарними цілями ЧЗІ.
Право міжнародних договорів у дії
ЧЗІ підіймає багато запитань, які, як ми очікуємо, продовжуватимуть привертати увагу багатьох дисциплін протягом наступних років. У цій короткій статті ми не можемо віддати належне всім питанням, які піднімає ЧЗІ, навіть з точки зору права міжнародних договорів.
Тим не менш, ми можемо зробити висновок, що, незважаючи на певну втому від договорів за останні роки, ЧЗІ з високими ставками була прийнята у формі юридично обов’язкової угоди. Хоча цей вибір міг бути викликаний «технічними» міркуваннями, що випливають із контексту СОЛАС, він, тим не менш, мав більш далекосяжні правові наслідки. Після передбачуваного призупинення Росією виконання ЧЗІ, формальні правові обмеження права міжнародних договорів у поєднанні з характерним дизайном «пакетної угоди» могли зіграти певну роль у вирішенні цієї тимчасової кризи. Водночас відсутність офіційного положення про врегулювання суперечок поклало тягар посередництва на ГС ООН і Туреччину. Враховуючи відносно багату практику застосування ЧЗІ в контексті геополітичної пермакризи, Ініціатива пропонує важливе розуміння чинного права договорів.
Загалом, встановивши, що ЧЗІ дійсно є договором, ми вважаємо, що право міжнародних договорів, ймовірно, зіграло значну роль у її стабілізації. Договірне право забезпечило концептуальну та аргументовану основу для укладення договорів та управління договірними відносинами за найважчих обставин – збройного конфлікту, що вирує між двома сторонами договору.
Примітка редактора: усі погляди, висловлені в цій статті, належать лише співавторам і жодним чином не відображають погляди будь-якої установи ЄС.