This article is also available in English here. Переклад статті здійснила Марія Жукова.
[Примітка редактора: Центр Райса з права та безпеки та Just Security випускають серію «Що вам потрібно знати: правовий розбір у війні Росії проти України». У коротких інтерв’ю з провідними експертами ми досліджуємо деякі з найбільш нагальних і невирішених правових питань у трагічному конфлікті, який загрожує змінити міжнародний правовий і політичний ландшафт на роки вперед.]
1. Це перше щорічне засідання Генеральної Асамблеї ООН після повномасштабного вторгнення Росії в Україну в лютому 2022 року, більше півроку тому. Що може зробити ГА ООН щодо ситуації в Україні? Чи варто очікувати, що ми побачимо будь-які офіційні дії, пов’язані з війною, щоб допомогти впоратися з наслідками вторгнення або притягнути Росію до відповідальності?
Тиждень Генеральної Асамблеї ООН (ГА ООН) не є відкриттям для встановлення миру між Росією та Україною. Зараз обидві сторони, здається, прагнуть домогтися військової перемоги. Генеральний секретар Антоніу Гутерреш попередив на прес-конференції перед ГА ООН, що шанси на мирну угоду в найближчій перспективі дорівнюють нулю. Це Генасамблея військового часу, тому і союзники України, і росіяни знаходяться тут, щоб отримати політичну перевагу, а не говорити про мир.
Друзі України мають одну головну програму в Нью-Йорку: зміцнення підтримки Києва серед незахідних країн, які, здається, дедалі більше відходять від війни, оскільки вона затягнулася на довше, ніж більшість передбачала. У березні США та європейці змогли змусити 141 члена Генеральної Асамблеї підтримати резолюцію із засудженням агресії Росії. Хоча скептики відзначили, що великі незахідні країни, такі як Індія та Китай, утрималися – і резолюція не наклала конкретних санкцій на Росію – це все одно було помітним покращенням у порівнянні з 2014 роком, коли лише 100 держав підтримали резолюцію, яка виступає проти захоплення Росією Криму. Цього квітня 93 країни підтримали виключення Москви з Ради з прав людини. Це був непоганий результат, враховуючи, що навіть деякі прихильники України, наприклад Мексика, стверджують принципово, що ізоляція країн в ООН лише ускладнює дипломатію.
Але західні дипломати зізнаються, що вже наприкінці весни відчували «втому від України». Багато країн Африки, Азії та Латинської Америки спочатку були готові засуджувати наступ Росії, але не хотіли загрожувати своїй безпеці та економічним відносинам з Москвою, якби робили це неодноразово. Українська місія в Нью-Йорку засмучена тим, що Генеральна Асамблея не сказала більше про війну з квітня. Союзники Києва не бачать користі в просуванні резолюцій, які б забезпечували зменшення підтримки.
З іншого боку, минулого тижня 101 член Генеральної Асамблеї проголосував за те, щоб дозволити президенту України Володимиру Зеленському виступати на сесії високого рівня по відео (за іронією долі, у 2020 році всі лідери мали виступати по відео через COVID-19, але ООН прагнула повернутися до сесій вживу). Більшість африканських держав утрималися або не голосували з цього питання, але деякі відомі незахідні держави, такі як Індія, підтримали пропозицію. Зрештою, я думаю, що більшість дипломатів визнали здоровим глуздом те, що лідер країни в облозі повинен мати можливість виголосити промову, не подорожуючи до Нью-Йорка.
У ширшому плані багато незахідних членів ООН стурбовані цьогорічною кризою цін на продовольство, ширшим економічним спадом і ймовірністю того, що основні донори скоротять допомогу бідним державам, щоб перенаправити гроші в Україну. Ці побоювання виникли в перші тижні війни – я пам’ятаю, як говорив про них із європейським послом у середині березня – але багато західних чиновників були надто зосереджені на російській загрозі, щоб ставитися до них із співчуттям. Як попереджала Кризова група наприкінці березня, європейські чиновники завдавали шкоди своїй власній справі, беручи участь у засіданнях ООН, присвячених таким проблемам, як голод на Африканському розі, і наполягаючи на розмові про Україну.
Адміністрація Байдена була однією з перших західних держав, яка зрозуміла, що це повідомлення є контрпродуктивним. У травні 2022 року державний секретар Ентоні Блінкен провів у Нью-Йорку кілька добре сприйнятих переговорів про продовольчі проблеми. Тоді один арабський дипломат приватно висловив цікаву думку, яка полягала в тому, що зосередженість США на світових цінах на продовольство є позитивним контрастом із невмілим регулюванням адміністрацією Трампа питання з COVID-19 на багатосторонніх форумах у 2020 році. Але США та іншим союзникам України все ще доведеться наполегливо працювати, щоб переконати Глобальний Південь, що вони можуть як продовжувати жорстку дипломатію щодо України, так і допомагати вразливим державам пережити глобальні економічні потрясіння.
На цьому фронті варто відмітити, що США, Європейський Союз і Африканський Союз спільно організовують саміт з продовольчої безпеки в Генеральній Асамблеї ООН цього тижня. ГА ООН є дружнім «домашнім майданчиком» для Вашингтона та його друзів, оскільки західні лідери будуть у Нью-Йорку (після поїздки до Лондона на похорон королеви Єлизавети), тоді як Володимир Путін і Сі Цзіньпін відсутні на засіданні Генеральної Асамблеї. Це корисна платформа для проукраїнської кампанії «сердець та умів» на високому рівні, де США та ЄС можуть переконати лідерів незахідних країн дивитися на речі по-своєму. Допомагає те, що світові ціни на продовольство стабілізувалися в останні місяці, головним чином тому, що ринки встановлюють ціни під час глобальної рецесії. Але ГА ООН — це рідкісна можливість для президента Байдена та його друзів звернутися до великої групи колег із Глобального Півдня.
Міністр закордонних справ Росії Сергій Лавров – колишній посол в ООН – відвідає ГА ООН цього тижня, щоб довести аргументи Москви щодо війни. Протягом року ми спостерігали, як Росія підкреслює свої твердження у тому, що вона є другом постколоніальних африканських країн, таких як Малі (де російські військові підрядники підтримують уряд). Лавров, імовірно, наголосить на подібних тезах в Нью-Йорку. Ми побачили, що Москва може досить ефективно відтворювати спогади про колоніальну епоху – і радянську підтримку антиколоніальних рухів.
Зрештою, цей тиждень пропонує США простір для просування своїх політичних меседжів, але боротьба за незахідну підтримку України так чи інакше не закінчиться цього тижня.
2. Наскільки геополітичні наслідки російського вторгнення, яке значною мірою зіштовхнуло Росію проти Заходу, поширюються в системі ООН? Ми бачимо нові тріщини чи лише продовження старих? Які передбачувані та, можливо, непередбачувані способи, якими війна може сформувати ведення справ в ООН під час ГА ООН?
З лютого друзі України доклали величезних зусиль, щоб ізолювати Росію в ООН. У різні моменти протягом останніх шести місяців я чув про ініціативи позбавити російських чиновників ролі в процесах ООН щодо безпеки дорожнього руху та захисту водно-болотних угідь, які є домом для диких птахів. Чесно кажучи, я думаю, що дещо з цього є трохи безглуздими. Війна за майбутнє України не буде залежати від того, хто вносить політичні пропозиції щодо охорони лелечих гнізд на болотах.
Я вважаю, що серед цього дипломатичного шуму загубилося те, що одна частина системи ООН, яка піддавалася сильному наклепу, працює краще, ніж ми очікували, у контексті цієї війни. Це Рада Безпеки. Як зазначила Кризова група, Рада передбачувано була зациклена на Україні, але зберегла певну мінімальну функціональність щодо інших криз цього року. Вона прийняла кілька важливих резолюцій, які оновлюють рамки міжнародної підтримки Афганістану (де місія допомоги ООН зараз є залишковою точкою контакту світу з Талібаном) і Сомалі. Це продовжує перекривати мандати миротворчих місій ООН в Африці. Ми спостерігали неприємні розриви з Китаєм і Росією через пропозиції США запровадити додаткові санкції проти КНДР, і Росія скористалася своїм вето в липні цього року, щоб заблокувати пропозицію про продовження поставок допомоги ООН у контрольовану повстанцями Північно-Західну Сирію на один рік. Але росіяни принаймні погодилися на шестимісячне продовження мандату на допомогу, і Москва не розмахувала своїм правом вето зовсім кричуще (окрім як щодо України).
Цьому є кілька пояснень. Ми чуємо, що французькі та китайські дипломати тихо працюють над мінімізацією закулісних суперечок у Раді. Деякі обрані члени, такі як Норвегія та Ірландія, виконали важку, але необхідну роботу, щоб досягти компромісів у спірних справах, як-от гуманітарна допомога Сирії. Що більш фундаментально, Росія, США та інші постійні члени з правом вето (P5), схоже, бачать, що вони мають спільні національні інтереси в тому, щоб запобігти тому, щоб безлад в Україні не отруював переговори з інших питань.
3. Раніше цього місяця напередодні ГА ООН посол США в ООН Лінда Томас-Грінфілд виступила із зауваженнями, засуджуючи агресію Росії та порушення Статуту ООН і зобов’язавши Сполучені Штати дотримуватися ряду принципів лідерства в ООН, зокрема «зусилля реформувати Раду Безпеки ООН… Рада Безпеки також повинна краще відображати поточні глобальні реалії та включати більш географічно різноманітні точки зору». Висловлюючи своє бачення того, що означає знову взяти на себе зобов’язання «захищати Статут ООН» і «захищати принципи ООН», чи здійснюють Сполучені Штати значуще лідерство? Чи зможуть вони відповідати шести принципам, які вони собі поставили? Що реально може бути в “запасі”, якщо Сполучені Штати «знову візьмуть на себе зобов’язання» щодо реформування Ради Безпеки, а Росія ні? Чи ви сприймаєте це більше як риторичну стратегію, яка не матиме великого впливу на практиці?
Я сумніваюся, що Вашингтон має модель того, що він хотів би мати з переговорів щодо реформи Ради Безпеки. Офіційні особи США кажуть, що вони роблять «серйозний заклик» до обговорення реформ, але це все. Тим не менш, я припускаю, що США визнали, що, враховуючи очевидне безсилля Ради щодо України цього року, підхід «все як завжди» до ООН буде дуже поганим під час виступу президента Байдена перед Генеральною Асамблеєю. Ймовірно, Байден повторить слова посла Томаса-Грінфілда в його промові на ГА ООН, але все ще незрозуміло, чи будуть США вкладати справжню дипломатичну енергію в реформи після короткої хвилини збудження.
Я вважаю, що США повинні бути обережними, щоб не здаватися, що вони потурають тому, що ми можемо назвати «дипломатичним популізмом» щодо реформи Ради Безпеки. Загальновідомо, що Китай ненавидить ідею про початок переговорів про реформи, оскільки Пекін побоюється, що це може призвести до того, що один або обидва його регіональні суперники – Японія та Індія – отримають постійні місця в Раді. Це дуже малоймовірно. Зрештою, Статут ООН надає всім членам P5 право вето на будь-яку реформу Статуту. Але це викликає справжнє невралгічне занепокоєння китайських чиновників у Нью-Йорку. Сполучені Штати можуть отримати кілька легких очок, нібито виступаючи за реформу Ради, хоча й у нечітких формулюваннях, а потім звинувачуючи своїх геополітичних суперників у тому, що це неможливо. (Я передбачив, що США зроблять це в розділі книги в 2020 році, але вона доступно лише японською мовою, тому мої гострі здібності до передбачення були пропущені в інших місцях). Таким чином США можуть отримати певні бали, але в результаті можуть також зашкодити своїм дуже слабким відносинам з Китаєм у Черепашачій затоці.
Зрештою, війна Росії проти України висвітлила слабкі сторони організації, але всі, хто вивчав організацію, знали, що ці недоліки є. Я написав матеріал для Just Security про те, як Рада Безпеки зазнає поразки щодо України ще в січні, що, на жаль, було передбачуваним (чесно кажучи, я недооцінив, яку підтримку Київ отримає на початку Генеральної Асамблеї). Але мене трохи втішає той факт, що Раді вдалося продовжити дипломатію щодо інших тем, що, як я не був упевнений, буде можливим у першому кварталі року. Я також був приємно здивований тим, як Генеральний секретар Гутерріш відіграв корисну роль у зусиллях із пом’якшення наслідків війни, наприклад, допоміг стати посередником в угоді про експорт зерна через Чорне море, про яку я вже говорив.
Якщо ви працюєте в ООН, ви вчитеся цінувати маленькі перемоги організації та терпіти її великі невдачі. Я розумію, що багато людей – і багато урядів – дивляться на ООН цього року і бачать великий безлад. Було б добре розробити кращу глобальну установу. Але я все ще ціную залишкову стійкість того, що ми маємо.
* * *
Про автора:
Річард Гоуен (@RichardGowan1) є директором Міжнародної кризової групи ООН.