This article is also available in English here. Переклад статті здійснила Катерина Бакай.
(Примітка редакторки: це перша із двох публікацій, які досліджують кількарічні зусилля України щодо запуску політики перехідного правосуддя. Частина 2 доступна тут.)
Президент Володимир Зеленський згадав Маріуполь у своєму зверненні до народу 8 травня (відео) з нагоди річниці закінчення Другої світової війни та перемоги над нацизмом. Він зазначив, що за два роки німецької окупації Маріуполя нацисти вбили там 10 000 мирних жителів, тоді як лише два місяці триваючої окупації міста Росією цього року вже забрали 20 000 цивільних життів. Проте Президент підтвердив рішучість України і цього разу досягти перемоги: над тиранією, яку намагається нав’язати Росія, і яка вже навіть отримала власне визначення – «рашизм». До нинішнього російського вторгнення одним із важливих аспектів життя Маріуполя, про який Президент не згадав, був «Форум єдності», проведений у місті у 2019 році. На Форумі обговорювались шляхи возз’єднання України у відповідь на наступ Росії, що розпочався за п’ять років до цього. Саме на маріупольському «Форум єдності» Зеленський анонсував розробку політики перехідного правосуддя України. Незважаючи на те, що ця робота також зазнала впливу широкомасштабного російського вторгнення, її все треба посилити у відповідь на нові звірства Росії.
Південно-східне портове місто Маріуполь довгий час було стратегічною метою для Росії, яка програла свою битву за нього під час наступу 2014 року. Захоплення міста Росією тепер дозволяє Кремлю з’єднати контрольовані Росією райони східного регіону України на Донбасі з окупованим Кримом на півдні України, потенційно аж до окупованого Росією молдавського Придністров’я.
Протягом кількох тижнів після повномасштабного вторгнення Росії в Україну 24 лютого Маріуполь став місцем низки міжнародних злочинів: невибіркових обстрілів; насильницьких зникнень і вбивств мирного населення з наступними спробами Росії приховати свої злочини за допомогою масових поховань та мобільних крематоріїв; моріння голодом; сексуальне насильство; напади на гуманітарні коридори; первинна відмова в евакуації хворих або поранених українських бійців з блокованого заводу «Азовсталь»; незаконні утримання та катування у так званих фільтраційних таборах, куди російські війська забирають полонених на допит; а також депортації їх до Росії з подальшою прискореною процедурою усиновлення там українських дітей. Подібні звірства були виявлені і в інших містах України. І хоча нинішні масштаби безпрецедентні, країна бореться з результатами агресії Росією ще з 2014 року.
Витоки політики перехідного правосуддя України
Зародження
Агресія Кремля проти України почалася у 2014 році з окупації Росією Кримського півострова та прихованого (або не дуже) просування на сході України (Донбас). Українська влада відповіла на ці дії Кремля політикою правовійни (lawfare). Київ передавав різні правові питання, що стосуються конфлікту, на розгляд міжнародних та регіональних судових і арбітражних майданчиків, включаючи Міжнародний суд ООН, Міжнародний кримінальний суд (МКС), Європейський суд з прав людини та Міжнародний трибунал ООН з морського права. Україна також прагне покращити підготовку своїх військових з питань міжнародного гуманітарного права (МГП), щоби посилити дотримання законів і звичаїв ведення війни на полі бою; розвивати потенціал національних слідчих і прокурорів (зрештою, створивши спеціалізований департамент з воєнних злочинів у 2019 році) та суддів, оскільки всі вони були неготові до лавини нових справ, пов’язаних із конфліктом. Україна також працює над реформою національного кримінального законодавства та створенням законодавчої бази для співпраці з МКС.
Громадянське суспільство України відіграє важливу роль у всіх цих зусиллях у сфері правосуддя. Правозахисні неурядові організації у співпраці з прокуратурою України, написали інформаційні повідомлення до МКС (див. тут, тут, тут і тут) та вимагали від держави завершення реформи Кримінального кодексу для забезпечення повної внутрішньої криміналізації воєнних злочинів та злочинів проти людяності. Правозахисники також виступали за ратифікацію та імплементацію Римського статуту, який створив МКС, як частину зобов’язань України за ст. 8 Угоди про асоціацію з Європейським Союзом.
Але ці початкові відповіді на російську агресію, якими би важливими вони не були, мали два основних недоліки. По-перше, вони не були об’єднані єдиною політикою. Наприклад, через те, що різні державні органи контролювали різні міжнародні провадження, стратегії та координація таких розглядів часто були недостатніми або неузгодженими. Крім того, вітчизняні слідчі та прокурори частіше брали участь у навчанні з питань МГП та міжнародного кримінального права (МКП), ніж українські судді, що робило навіть найбільш добре підготовлені справи прокуратури вразливими з огляду на можливе неправильне вирішення справи. По-друге, українське законодавство було надмірно зосереджено на кримінальному правосудді. Через це менше уваги приділялось ширшим і надзвичайно важливим вимірам як-то встановлення правди, інституційні реформи, репарації індивідуальним потерпілим, збереження пам’яті та превенція.
Дорожня карта перехідного правосуддя
Щоб заповнити наведені прогалини, Україна у 2019 році обрала курс перехідного правосуддя. Президент Зеленський доповнив Комісію з питань правової реформи Робочою групою з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій і доручив їй розробити дорожню карту перехідного правосуддя України (далі – дорожня карта). Робоча група продовжила позитивну тенденцію співпраці державних службовців, практикуючих юристів, представників громадянського суспільства та науковців за постійної підтримки міжнародних фахівців. Дорожня карта мала на меті визначити й узгодити вже існуючі елементи перехідного правосуддя для України та встановити його подальші напрямки. Таким чином, дорожня карта мала вивести процеси встановлення справедливості та примирення за межі зали суду.
Дорожня карта була розроблена як основоположний інструмент для встановлення векторів державної політики, а не як завершена та всеосяжна концепція перехідного правосуддя. Непублічний проект карти був переданий на експертну оцінку та поданий на розгляд Президента влітку 2020 року. З того часу Президент не коментував суть проєкту та перспективи його прийняття. Робоча група неодноразово повторювала, що вона продовжує вдосконалювати запропоновану перехідну стратегію для України, в тому числі після повномасштабного вторгнення Росії цього року.
Проект дорожньої карти роз’яснює певні репараційні заходи, такі як компенсація та сатисфакція; обговорює потенціал ініціативи зі встановлення правди на базі вже існуючої інституції (можливо, Українського інституту національної пам’яті); запроваджує єдиний орган з документування, який би гармонізував зусилля держави та громадянського суспільства; і закладає основи люстраційної політики із застереженням про неприпустимість амністії для осіб, які вчинили грубі порушення прав людини та міжнародні злочини. Документ також стосується ґендерних аспектів збройного конфлікту та миротворчості, а також шкоди довкіллю та культурній спадщині України. Спочатку планувалося, що після того, як Президент затвердить проєкт, уряд розробить значно детальніший план реалізації карти для забезпечення деокупації та реінтеграції Криму та Донбасу.
Законопроєкт «Про засади державної політики перехідного періоду»
Паралельно з обговоренням дорожньої карти, наприкінці 2020 року Міністерство з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій представило законопроєкт “Про засади державної політики перехідного періоду” (законопроєкт “Про перехідний період”). На відміну від дорожньої карти, проект закону був оприлюднений та відкритий до коментарів. Проте навіть оновлений законопроєкт, зареєстрований у Парламенті у серпні 2021 року, зазнав суттєвої критики з боку правозахисної спільноти України, а також міжнародних суб’єктів як-то ООН (параграф 53) та Венеціанська комісія.
Запровадження поняття перехідного правосуддя законом, а не, як у випадку дорожньої карти, указом виконавчої влади, могло би сприяти більш міцному вкоріненню цього поняття в правовому ландшафті України та зміцнити основу для подальшої роботи законотворців та інших полісімейкерів. Однак розробники не пояснили, яким чином пропонований закон співвідноситиметься з дорожньою картою, та чи були процеси розробки двох документів гармонізовані (публічні заяви учасників свідчать про те, що цього не було). Ще більш проблематичним є те, що оскільки законопроєкт мав на меті охопити велику кількість різноманітних питань, він неособливо вдавався в деталі щодо жодного з них. Підхід до перехідного правосуддя у законопроєкті був досить обмеженим та одностороннім, оскільки увага зосереджувалася виключно на наслідках російської агресії та окупації (статті 1.1(4), 2.4, 13.1), а отже існував ризик бездіяльності у випадку можливих порушень з боку українських суб’єктів, навіть якщо такі порушення були менш поширені. Це показало глибший недолік інструменту: відсутність підходу, орієнтованого на потерпілих. Хоча розробники запрошували громадськість до коментування законопроєкту, вони не мали цілеспрямованої політики щодо забезпечення постійного залучення до дискусії потерпілих як загалом, так окремих їх груп, із точки зору географії (Крим і Донбас), моделей віктимізації (сексуальне насильство, пов’язане з конфліктом, катування, фіктивні випробування), віку, статі, гендеру та інших специфічних ознак, зокрема.
У січні 2022 року законопроєкт було зрештою вилучено з Парламенту. Хоча Міністерство з питань реінтеграції заявило, що хоче вдосконалити інструмент, відкликання також могло бути відповіддю на загрозу, створену безпрецедентним військовим нарощуванням Росії вздовж українського кордону, та спробою запобігти подальшій ескалації – спробою, яка, з огляду на діючі події, виявилася марною.
Перехідне правосуддя перед переходом до миру?
Росія регулярно заперечувала необхідність перехідного правосуддя для України. Спочатку Кремль вимагав повної амністії, у тому числі для осіб, які вчинили міжнародні злочини. За тлумаченням Росії, такі амністії передбачені Мінськими угодами, двома суперечливими домовленостями, які нібито мали на меті завершити війну на Донбасі до цьогорічної ескалації. Проте з 2021 року Кремль розширив засудження всієї ідеї перехідного правосуддя для України в цілому, по суті, назвавши її проєктом Заходу. Також минулого року міністр закордонних справ Сергій Лавров пояснив, що Росія трактуватиме прийняття Україною проєкту закону “Про перехідний період” як вихід Києва з Мінських домовленостей.
Подібно до ігнорування Кремлем відданості українців своїй державності, він також проігнорував той факт, що саме український народ та його представники, а не Захід, є головними прихильниками перехідного правосуддя. Всупереч побоюванням, що обговорення варіантів перехідного правосуддя можуть бути передчасними під час діючого конфлікту на Донбасі та окупації Криму, вже у 2021 році 54% українців підтримали цю ідею і лише 11,5% вважали, що таку політику слід починати лише після завершення російської окупації. Відповідаючи на запитання, якими мають бути перші кроки уряду для правосуддя перехідного періоду, респонденти перерахували відповідальність винних за скоєні злочини (37,2%), відновлення інфраструктури та житла (32,2%), а також відновлення функціонування органів державної влади (28%). Найголовніше, що ще у 2020 році 54,7% українців вважали жителів окупованого Криму та Донбасу жертвами, які потребують цілісної підтримки з боку України .
Національна стратегія України у сфері прав людини до 2021 року та Стратегія деокупації та реінтеграції Криму також передбачають розвиток механізмів перехідного правосуддя. Національний план дій України щодо імплементації Резолюції 1325 Ради Безпеки ООН «Жінки, мир і безпека» до 2025 року відзначає особливу актуальність перехідного правосуддя для подолання сексуального насильства, пов’язаного з конфліктом, з урахуванням інтересів різних потерпілих та із забезпеченням ширшої участі жінок у всіх етапах миротворчого процесу. РНБО підтримала реалізацію політики перехідного правосуддя у 2020 році, наголосивши, що особливу роль у цьому процесі мають відігравати кримські татари, корінний народ України, який сильно постраждав від окупації Криму Росією.
Тріщини, що пропускають світло
Контрастні епохи життя Маріуполя осені 2019 року, коли виникла надія на перехідне правосуддя, та брутального нападу на його героїчних містян цієї весни відображають ширшу історію України, де яскраві періоди незалежності та розквіту культури затьмарювались імперськими, радянськими, а нині й сучасними спробами придушити національне відродження. Незважаючи на такі тріщини, Україні завжди вдавалося пропускати крізь них світло і рухатись уперед. Триваюча російська агресія не повинна бути винятком. Україна, як держава, але, ще важливіше, як громадянське суспільство, почала думати про комплексних підхід до миру та примирення три роки тому. Настав час оновити цей план задля його вдумливої та сенситивної реалізації.
(Продовження разом із рекомендаціями у частині 2.)
ЗОБРАЖЕННЯ: Президент України Володимир Зеленський (зліва) та діти освіжаються у фонтані в центрі Маріуполя 15 червня 2019 року під час його першого офіційного візиту до прифронтового портового міста Маріуполь, де він взяв участь у спільних навчаннях Національної гвардії України, прикордонників, саперів та водолазів у Азовському морі. Місто на той час знаходилося приблизно за 20 кілометрів (12 миль) від зони бойових дій і святкувало 5-ту річницю визволення від підтримуваних Росією повстанців у 2014 році. (Фото ЄВГЕНІЯ МАКСИМОВА/AFP через Getty Images)
* * *
Катерина Бусол (@KaterynaBusol) — українська юристка, яка спеціалізується на міжнародному гуманітарному, кримінальному праві, перехідному правосудді, ґендерних питаннях і культурній спадщині. Вона є старшою викладачкою Національного університету «Києво-Могилянська академія», Україна; науковою співробітницею Інституту досліджень Східної та Південно-Східної Європи імені Лейбніца, Німеччина; та членкинею Академії в Chatham House, Великобританія.