This article is also available in English here. Переклад статті здійснений завдяки Дар’ї Карман та під редакцією Максима Дворового.
Авторська примітка: Security Council Report – це незалежний аналітичний центр, який займається підтримкою більш ефективної, прозорої та підзвітної роботи Ради Безпеки ООН. Ця стаття також буде опублікована в травневому випуску щомісячних прогнозів цього центру (Security Council Report’s May Monthly Forecast).
Право вето, надане державам Статутом Організації Об’єднаних Націй, за винятком власне постійності членства, є найважливішою відмінністю між постійними та непостійними членами Ради Безпеки. Організація Об’єднаних Націй (далі – ООН) не була б заснована, якби п’ять постійних членів не мали право вето: дійсно, організація була створена таким чином, що всі важливі рішення вимагали підтримки чи принаймні погодження великих держав.[1] Однак із самого початку діяльності організації право вето стало причиною постійної напруги між постійними членами та іншими членами ООН. Після закінчення холодної війни реформа концепції вето була предметом багатьох ініціатив, спрямованих на структурні реформи Ради Безпеки ООН. Ці ініціативи надходили від держав-членів, які вважають, що Рада Безпеки вже не відповідає змінам глобального порядку, що відбулися з 1945 року. Часто країни-члени також підіймають питання «зловживання» правом вето під час обговорення методів роботи Ради, зокрема під час щорічних дебатів щодо методів роботи цього органу.
26 квітня Генеральна Асамблея ООН консенсусом прийняла резолюцію A/RES/76/262, яка вимагає скликати засідання Генеральної Асамблеї щоразу, коли в Раді Безпеки накладається вето. З цією метою Голова Генеральної Асамблеї протягом десяти робочих днів скликатиме офіційне засідання для проведення обговорення питання, на яке було накладено вето, і, у якості винятку, члену або членам, які наклали вето, буде надано перевагу в списку доповідачів на засіданні.
Голосування стало кульмінацією ініціативи, запропонованої Ліхтенштейном та групою ключових країн.[2] Вісімдесят три члени були співавторами резолюції та представляли кожну регіональну групу ООН, а також включаючи трьох постійних членів: Францію, Сполучене Королівство та США. Незважаючи на те, що і в минулому виникали ініціативи щодо реформування права вето, ця резолюція є першим прецедентом, коли ООН вжила заходів, щоб змінити використання права вето.
Однак такі ініціативи щодо вето мають свою історію. У середині 2000-х років глухий кут щодо ситуації в Сирії змусив країни-члени шукати способи ускладнити застосування права вето. У серпні 2015 року Франція за підтримки Мексики оприлюднила «Політичну декларацію про припинення дії права вето у випадках масових звірств». Мета цього акту полягала в тому, щоб постійні члени – P5 – добровільно зобов’язалися не використовувати право вето у справах, що стосуються геноциду, злочинів проти людяності та широкомасштабних воєнних злочинів. Серед постійних членів, які мають право вето, поки що лише Франція та Сполучене Королівство підтримали цю ініціативу. Станом на квітень 2020 року Декларацію підписали 103 країни-члени та два спостерігачі ООН.
Ця добровільна ініціатива щодо припинення права вето супроводжувалась відсутністю визначення злочинів, які б вважались звірствами. Це також може пояснювати, чому ініціатива не постала на першому плані у зв’язку з нинішньою ситуацією в Україні, оскільки деякі країни-члени остерігаються описувати тамтешні злочини як «звірcтва» до їх належного підтвердження.
Аналогічно, у липні 2015 року група Підзвітності, Узгодженості та Прозорості (Accountability, Coherence and Transparency, ACT), яка складається з 27 малих і середніх держав, які працюють над підвищенням ефективності Ради Безпеки ООН шляхом покращення методів її роботи, розробила кодекс поведінки для держав-членів щодо дій Ради Безпеки стосовно геноциду, злочинів проти людяності та воєнних злочинів. Кодекс має на меті спонукати Раду до своєчасних і рішучих дій для запобігання або припинення вчинення геноциду, злочинів проти людяності та воєнних злочинів. Як і у випадку з пізнішою французько-мексиканською ініціативою, кодекс поведінки закликає постійних членів погодитися утримуватися від використання свого права вето в ситуаціях, пов’язаних із масовими злочинами, а також пропонує чинним членам і державам-кандидатам утримуватися від негативного голосування в таких випадках, оскільки кодекс вбачає колективну відповідальність усіх держав-членів у боротьбі зі звірствами. Станом на 10 лютого 2022 року кодекс поведінки підписали 122 країни-члени, включаючи вісім нині обраних членів Ради, двох постійних членів (Франція та Сполучене Королівство), а також двох спостерігачів.
Поточна ініціатива реформування права вето під керівництвом Ліхтенштейну, очевидно, була розроблена більше двох років тому, але була відкладена, оскільки COVID-19 змусив ООН працювати віддалено. Повернення до більш нормального функціонування ООН у поєднанні з безвихіддю Ради Безпеки щодо війни в Україні, викликали поновлення інтересу до реформи та створили умови для відродження ініціативи.
Прихильників цієї ініціативи, можливо, також надихнуло передання Радою Безпеки ситуації в Україні на розгляд Генеральної Асамблеї 27 лютого. Вперше за 40 років Рада прийняла резолюцію «Об’єднання заради миру», з якою вона звертається до Генеральної Асамблеї щодо ситуації, у якій її постійні члени зайшли в глухий кут. Це сталося після того, як Росія 25 лютого наклала вето на резолюцію щодо засудження російської агресії проти України. Відтоді Генеральна Асамблея ухвалила три резолюції, що безпосередньо стосуються війни в Україні. Перша, яка набрала 141 голос, лише доповнила провалену резолюцію Ради Безпеки, яка засуджує агресію Росії проти України. Друга, присвячена гуманітарним наслідкам агресії Росії проти України, отримала 140 голосів. Третя резолюція, яку підтримали 93 країни-члени, призупинила членство Росії в Раді ООН з прав людини.
З моменту заснування ООН усі п’ять постійних членів (Китай, Франція, Росія, Велика Британія та Сполучені Штати) використовували право вето щодо непроцедурних рішень Ради відповідно до статті 27 (3) Статуту ООН. Однак використовували вони це право по-різному. СРСР/Росія наклали 119 вето, 35 з яких стосувалися заяв на членство в ООН у перші роки існування організації. 17 березня 1970 року Сполучені Штати Америки наклали перше з 82 вето (S/9696 і Corr. 1 і 2), а СРСР на той момент вже наклав вето на 80 проектів резолюцій. Франція та Велика Британія не застосовували вето з 23 грудня 1989 року (S/21048), коли спільно з Сполученими Штатами вони не дали Раді Безпеки засудити вторгнення США до Панами. Велика Британія вперше застосувала своє вето 30 жовтня 1956 р. (S/3710) під час Суецької кризи і встигла накласти 29 вето, перш ніж припинила використовувати право вето в кінці 1989 р. Франція вперше застосувала своє вето 26 червня 1946 р. щодо Іспанського питання (S/PV.49), і наклала загалом 16 вето до кінця 1989 року. З тих пір як 25 жовтня 1971 року Китайська Народна Республіка зайняла місце, яке раніше займала Китайська Республіка, вона використала право вето 16 разів.[3]
Застосування права вето з 2000 року підкреслює зміни в моделях голосування серед постійних членів. Китай використовував своє вето більш активно – 13 із 16 його вето було накладено з 2000 року – і в кожному з цих випадків робив це спільно з Росією. Разом з нею Китай наклав вето на резолюції щодо М’янми та Зімбабве у 2007 та 2008 роках, а інші 11 вето за цей період були накладені на резолюції, пов’язані з Сирією. З 2000 року Росія наклала вето на 27 проектів резолюцій: із них 16 щодо Сирії та 3 щодо України. Вона також наклала вето на резолюції щодо 20-ї річниці геноциду в Сребрениці, Грузії, санкцій Ємену, Венесуели, а також питань клімату та безпеки. Сполучені Штати є єдиним членом P3 (Франція, Велика Британія та Сполучені Штати), який продовжував використовувати своє право вето – 14 разів з 2000 року, при цьому всі резолюції, крім двох, стосувалися ізраїльсько-палестинського конфлікту. У 2002 році США наклали вето на резолюцію щодо Боснії та Герцеговини, а останнє вето було накладено на резолюцію щодо боротьби з тероризмом у серпні 2020 року.
Як свідчать ці цифри та згадані проблеми, можливість накладення вето впливає на здатність Ради усувати деякі з найсерйозніших порушень Статуту ООН та міжнародного права. Щодо Сирії, то використання вето заблокувало засудження Радою Безпеки атак із застосуванням хімічної зброї, закрило механізм розслідування щодо використання хімічної зброї та завадило передачі справ до Міжнародного кримінального суду. Щодо України, то використання права вето заблокувало розслідування злочинів та створення кримінальних трибуналів, а також унеможливило засудження аргесії Росії проти України. Щодо «ситуації на Близькому Сході, включно з палестинським питанням», право вето запобігло засудженню спорудження незаконних поселень та застосування насильства проти палестинців.
Вето США, накладене, у 2020 році на проект резолюції про переслідування, реабілітацію та реінтеграцію іноземних бойовиків-терористів і вето Росії на проект резолюції про клімат і безпеку в 2021 році можуть свідчити про нову готовність країн застосовувати право вето щодо тематичних питань.
Оскільки скасування права вето не видається можливим через необхідність внесення змін до Статуту шляхом підтримки таких змін всіма постійними членами, резолюція Генеральної Асамблеї від 26 квітня є способом накласти на держави більшу підзвітність за використання вето. Деякі аналітики вважають, що вплив цієї резолюції буде мінімальним, оскільки держави-члени вже надають публічні пояснення щодо свого голосування в залі Ради Безпеки, і безпосередня необхідність пояснювати причини накладення вето більшій кількості членів може не діяти як стримуючий фактор. Крім того, безпосередньо загроза застосування вето може заблокувати рішення Ради та не буде ніде зафіксована чи пояснена. Але ця резолюція дає гарний початок дискусії про реформу, що давно загальмувала. У той час, коли виникають питання щодо здатності Ради виконувати свої обов’язки відповідно до Статуту, а багатосторонність зазнає значного тиску, останні дії та рішення Генеральної Асамблеї можуть стати вкрай необхідним стимулом та нагадуванням про її здатність вжити заходів у зв’язку з безвихіддю у Раді Безпеки.
[1] Стаття 27 (3) Статуту ООН стверджує, що рішення з усіх питань, крім процедурних, «приймаються голосом «за» дев’ятьма членами, включаючи спільні голоси постійних членів». У перші роки існування ООН була розроблена норма, яка діє донині, згідно з якою «схвальні голоси» включають голоси «за», а також тих, хто утрималися.
[2] Австралія, Болгарія, Коста-Ріка, Данія, Естонія, Ірландія, Кенія, Кувейт, Латвія, Ліхтенштейн, Мальта, Мексика, Нова Зеландія, Катар, Швеція та Туреччина.
[3] Статистика накладення вето була взята з бібліотеки Дага Хаммаршельда. Ці цифри стосуються вето на проекти резолюцій і не включають вето на поправки та інші пропозиції.
Зображення: Члени Ради Безпеки Організації Об’єднаних Націй зустрічаються в ООН 19 квітня 2022 року в Нью-Йорку для обговорення гуманітарних коридорів в Україні. (Фото Michael M. Santiago через Getty Images).
* * *
Про авторів:
Шамала Кандіа Томпсон (@skandiah) — головна операційна директорка Security Council Report, де вона працює з 2006 року. Раніше вона працювала в журналістиці, Міністерстві закордонних справ Сінгапуру та Секретаріаті АСЕАН у Джакарті.
Карін Ландгрен (@LandgrenKarin) є виконавчою директоркою Security Council Report. Вона працювала в Організації Об’єднаних Націй більше 35 років і є першою жінкою, яка очолювала три миротворчі операції ООН за мандатом Ради Безпеки.
Пол Роміта (@PaulRomita) є головним редактором Security Council Report, до якого він приєднався у вересні 2011 року. Раніше він працював політичним аналітиком у програмі з питань нестабільності держави та побудови миру в Міжнародному інституті миру.