(This article is also available in English here. Переклад статті здійснений завдяки Володимиру Саратову та під редакцією Максима Дворового.)
Нещодавня агресія проти України та відсутність колективної військової відповіді дехто розглядає як демонстрацію провалу світового правового порядку. Занепокоєння щодо такої невдачі спонукає до переоцінки інструментів, які пропонує міжнародне право для запобігання війнам або пришвидшення їх мирного припинення. У цьому есе ми коротко розглянемо ці інструменти та спробуємо довести, що вони не обмежуються прямою забороною погроз застосуванням або ж безпосередньо застосування сили та механізмом колективної безпеки Ради Безпеки Організації Об’єднаних Націй (ООН). Почнемо з поглядів, які лягли в основу ідей таких теоретиків конфліктів, як Карл фон Клаузевіц (Carl von Clausewitz) і Томас Шеллінг (Thomas Schelling), а саме, що війна є продовженням процесу торгів, які не досягли більш мирного вирішення. Ми вважаємо, що справжня мета різноманітних норм міжнародного права полягає в тому, щоб зробити військовий варіант менш привабливим, аніж мирний.
Чому народи воюють?
Щоб оцінити роль права в запобіганні війнам, ми повинні спочатку запитати, чому народи взагалі застосовують силу. Частково спираючись на попередні дослідження, ми пропонуємо виділити п’ять окремих проблем, про які може свідчити звернення до насильства : нероздільні цілі, інформаційна асиметрія, проблеми з взяттям зобов’язань, зовнішні наслідки для третіх сторін або витрати на організацію. Війна в Україні проявляє всі ці проблеми:
(а) Нероздільні цілі: Тотальні війни або війни, спрямовані на повне підкорення супротивника і припинення його існування як політичного суб’єкта, є конфліктами, щодо яких не може бути мирного договору. Коли Росія заперечувала право України на існування як незалежного народу або вимагала зміни режиму, не було предмету мирних перемовин.
(b) Інформаційна асиметрія: Cуперники можуть не усвідомити бойову силу свого супротивника та його рішучість боротися. Суперники мають стимул обдурити свого опонента, або завищуючи свою силу та рішучість, або занижуючи свої справжні можливості. Як зазначив Шеллінг, суперники завжди прагнуть «змусити ворога здогадуватися». Очевидно, російська розвідка не змогла усвідомити усі можливості України та її стійкість.
(c) Зовнішні наслідки для третіх сторін: У минулому боротьба між суперниками впливала на їхні ресурси. За словами Клаузевіца, війна розглядалася як дуель між двома народами: «Війна — це не що інше, як дуель більшого масштабу [між] парою борців. Кожен намагається за допомогою фізичної сили змусити іншого підкоритися його волі». У минулому, насамперед ворогуючі сторони потерпали від економічних наслідків війни. Глобалізована економіка змінила цю динаміку. Сьогодні перебої у поставці ключових продуктів, таких як нафта, пшениця або алмази, можуть насправді принести користь агресору, оскільки ціни на товари можуть допомогти йому фінансувати війну та окупацію. Безсумнівно, при плануванні завоювання України враховувалась глобальна залежність від російської нафти та газу, а також від української пшениці та неонового газу, щоб допомогти фінансувати війну та добитися мовчазної згоди світу на такий доконаний факт.
(d) Проблеми з взяттям зобов’язань: Домовленостей у формі мирних угод, наприклад, можна уникнути, якщо їх неможливо підтримувати або виконувати в довгостроковій перспективі. Будапештський меморандум, в якому Росія, США та Велика Британія визнали кордони України, і Мінські угоди, в яких сторони домовилися про припинення вогню на Донбасі в Україні, під наглядом ОБСЄ, виявилися неефективними для стримування російської агресії. Небажання НАТО втручатися в нинішню кризу окреслює межі будь-яких майбутніх колективних гарантій майбутнього України.
(e) Витрати на організацію: У керівництва може виникнути спокуса вдатися до військової сили, щоб підвищити свою популярність всередині своєї держави, або через неправильну інформацію, надану підлеглими, які прагнуть догодити своєму керівнику. Після початку війни керівники можуть вирішити продовжити її незважаючи на стратегічні втрати через можливі занепокоєння щодо їхньої здатності утримати владу після визнання поразки. Як зауважив Гоманс (H.E. Goemans): «Якщо наслідки умов урегулювання видаються особливо неприємними для політичних лідерів — якщо вони особисто можуть очікувати на суворе покарання в результаті прийняття цих умов — лідери можуть раціонально віддати перевагу продовженню бороьби доки буде наявним шанс отримати умови, які перешкодять їх покаранню». Хоча він також припустив, що «напіврепресивні, посередньо ізольовані режими» особливо схильні вибирати цей варіант, ставка на воскресіння може бути раціональним вибором як для тиранів, так і для демократичних лідерів. Авторитарні лідери схильні бути введеними в оману з боку підлеглих. Останні звіти свідчать про те, що Путін зрозумів, що відділ російської ФСБ «боявся розлютити керівника [і] просто представляв йому те, що він сам хотів почути» щодо ситуації в Україні. Внутрішня боротьба за владу в Росії за усунення Путіна не є неможливою, і вона підкреслює дилему Путіна: хоча Росії вигідно якнайшвидше припинити війну, для самого Путіна такий результат може виявитися катастрофічним з точки зору його власної політичної влади.
Як міжнародне право усуває ці невдачі в переговорах?
Міжнародне право намагається вирішити кожну з цих п’яти невдач у переговорах за допомогою кількох доктрин. Хоча ми схильні зосереджуватись лише на забороні агресії чи ролі Ради Безпеки ООН, міжнародне право пропонує інші, менш прямі, але, можливо, навіть ефективніші правові норми, які накладають значні перешкоди на шляху до застосування воєнної опції. Хоча ці перешкоди в кінцевому підсумку можуть виявитися недостатніми для запобігання війнам, таким як нинішній конфлікт в Україні, їхнє безпосереднє існування демонструє потенціал для усунення основних причин війни, викладених нижче:
(a) Нероздільні цілі: Міжнародне право забороняє переслідування певних цілей, усуваючи їх зі столу переговорів. Завоювання та анексія однозначно суперечать принципу територіальної цілісності суверенних держав, а зміна режиму так само суперечить принципу національного самовизначення та політичної незалежності. Такі цілі є порушеннями jus cogens (найвищих за юридичною силою норм міжнародного права), не мають юридичної сили і не можуть бути визнані третіми сторонами (стаття 41 Статей про відповідальність держав (Articles on State Responsibility)). Ці принципи вперше були сформульовані в доктрині Стімсона (Stimson Doctrine, 1932), яку вже Ліга Націй вважала відображенням права. Вимога Путіна підпорядкувати Україну не була законною вимогою переговорів. Це перша юридична перешкода, яку він порушив.
(b) Інформаційна асиметрія: Хоча очевидно, що безпосередньо агресія заборонена, менш зрозумілим є те, чому погроза застосування сили також заборонена і є порушенням Статуту. Ми допускаємо, що причина заборони погрожувати, а також очікування пояснень власних рішень застосувати силу всіма сторонами відображали зусилля щодо зменшення інформаційної асиметрії. Простою погрозою або висуванням сфабрикованих виправдань для вдавання до війни керівництво сигналізує про свою рішучість вдатись до нападу. Іншими словами, міжнародне право додає довіри до повідомлення заявника: якщо вони вже порушують заборону погрожувати війною, існує високий ризик, що вони будуть діяти на її підставі в майбутньому. Коли Путін висував надумані причини для виправдання свого наказу вторгнутися в Україну, він висловив достовірну погрозу, яка попередила українців про неминучий напад. Загроза самостійно була порушенням права; юридичний Рубікон уже був перейдений.
(c) Інтерналізація зовнішніх ефектів: У минулому, оскільки воєнні дії залишалися дуеллю між двома народами, очікувалося, що треті сторони залишатимуться нейтральними. Закони нейтралітету були високорозвиненими і забезпечували домовленість між нейтральними та ворогуючими сторонами; нейтральні сторони зобов’язувалися не втручатися воєнно чи економічно у триваючий конфлікт. Під час Другої світової війни з’явилася більш тонка відмінність, що дозволило нейтральним державам ставати на чиюсь сторону, без порушень нейтральних зобов’язань чи прямого втручання у війну. Відповідно до цієї точки зору, нейтральним державам дозволяється займати позицію «обмеженого» або «прихильного» нейтралітету, розрізняючи агресора, проти якого вони можуть діяти, і жертву агресії, якій вони можуть запропонувати підтримку.
Ми пропонуємо, щоб такий розвиток норм щодо нейтралітету, як і паралельний розвиток норм щодо відповідальності держав, відображав зростаючу взаємопов’язану глобальну економіку, яка перетворює двосторонні конфлікти на глобальні. Міжнародне право на визнає, що акт агресії може розглядатися як вчинений не лише проти держави-жертви, але й проти «міжнародного співтовариства в цілому» (стаття 42 (b) Статей про відповідальність держав), а треті держави мають право відповідати на таку агресію та зобов’язання «співпрацювати заради припинення» цього серйозного порушення (стаття 41(1) Статей про відповідальність держав).
У результаті сторона, яка розглядає можливість застосування сили, повинна враховувати примусові реакції не лише держави-жертви, а й третіх держав. Будучи «колективними жертвами» агресії, треті держави, як і первісна держава-жертва, можуть вживати контрзаходів, у тому числі шляхом невиконання міжнародних зобов’язань перед відповідальною державою. Старі закони нейтралітету втратили силу.
Очевидно, суперечки викликатиме оцінка того, чи є обмежений нейтралітет або колективна шкода допустимими вимогами. І тут знову було створено інструмент для надання міжнародних настанов: Резолюція Генеральної Асамблеї ООН 1950 року «Єдність заради миру» підтверджує, що якщо дві третини членів ООН вважають, що акт агресії мав місце, і Рада Безпеки на це не реагує, тоді Генеральна Асамблея може рекомендувати державам колективно вжити заходів у відповідь на агресію. Така резолюція була прийнята через кілька днів після вторгнення в Україну, що сприяло зміцненню основи для контрзаходів проти Росії.
(d) Вирішення проблем із взяттям зобов’язаннь: «Право миру» надає деякі інструменти, щоб зробити домовленості міцнішими, наприклад, шляхом використання третіх держав як гарантів, або вимагаючи схвалення суттєвих політичних змін шляхом референдумів. Прикладом першого варіанту є укладання угод про моніторинг органами ООН. Але ці правові інструменти є недостатніми у винятковому випадку Росії, держави, яка має можливість вдатися до ядерної війни та має право вето в Раді Безпеки.
(e) Витрати на організацію: Міжнародне право надає рятівні рішення керівникам, які насторожено ставляться до потенційних політичних наслідків можливих поступок. Запит про схвалення парламентом військової відповіді, звернення до Ради Безпеки ООН до початку війни, або до арбітражу перед або під час війни є інструментами уникнення відповідальності для керівників, що таким чином перекидають відповідальність за прийняття поступок на інших, без виказування власної слабкості або відсутності рішучості. Але міжнародне право може також посилити організаційні витрати через криміналізацію агресії, яка може спонукати керівників, що побоюються переслідувань за воєнні злочини, продовжувати боротьбу, а не капітулювати (але водночас це може стимулювати інших військових злочинців, що сподіватимуться отримати помилування, повстати проти свого керівника). Здатність Ради Безпеки призупинити такі розслідування чи судове переслідування, як пояснює Девід Боско (David Bosco), може стати в нагоді. Якщо таке призупинення залежить від постійного виконання державою вимог, проблема взяття зобов’язань також може бути вирішена, принаймні доти, доки злочинці продовжують керувати агресивною державою.
Висновок
Розуміння факторів, які можуть зірвати мирні переговори, і спостереження за їхньою роллю в російсько-українській війні є важливими для розуміння потенційної користі та меж міжнародного права. У дослідженні 2016 року Пазл миру: еволюція миру в міжнародній системі, Гарі Герц, Пол Ф. Діль та Александру Балас (The Puzzle of Peace: The Evolution of Peace in the International System, Gary Goertz, Paul F. Diehl, and Alexandru Balas) демонструють, що «суперництво зменшилося, а мир посилився після Другої світової війни», припускаючи, що це було результатом «розробки міцного набору міжнародних норм, що підтримують територіальну цілісність, і механізмів, які керують територіальними конфліктами, коли вони виникають». Натомість ми стверджуємо, що не мир був ненавмисним непрямим наслідком базових норм, таких як територіальна цілісність, а те, що саме ці норми, навіть більше ніж пряма заборона агресії, були розроблені для запобігання війнам. Починаючи з доктрини Стімсона, справжня мета різноманітних норм міжнародного права полягала в тому, щоб зробити військовий варіант менш привабливим, ніж мирний. Звичайно, пряма заборона агресії була вирішальним елементом у цих потугах. Але остання майже одразу виявилася неефективною, що продемонструвало неправдиве використання Адольфом Гітлером винятку щодо самооборони під час Другої світової війни. Натомість основний напрям міжнародного права полягав у підвищенні витрат на війну в міждержавних переговорах: обмеження нероздільних цілей у конфліктах, оприлюднення приватної інформації, обмеження зовнішніх ефектів для третіх сторін, підтримка взяття зобов’язань задля досягнення узгоджених результатів і вирішення проблем щодо організації всередині держав.
Ми вважаємо, що міжнародне право пропонує набагато ширший і складніший набір інструментів для спонукання супротивників раціонально уникати воєнного шляху для вирішення своїх суперечок. Російська агресія являє собою випадок, у якому всі п’ять факторів суттєво підштовхнули до воєнного варіанту: цілі Росії, здавалося, не підлягали обговоренню; вона мала погану інформацію про спроможність і рішучість українських військових і громадян; вона сподівалася перенести витрати на решту світу; її зобов’язання не мали реальної цінності; і особисті інтереси її керівництва розходилися з інтересами держави. На тлі такої рідкісної та смертельної сукупності факторів, міжнародне право не може запропонувати багато; втім, навіть якщо воно не діє негайно, воно розвивається для вирішення навіть найважчих справ.
Зображення: Силует солдатів на українських та російських прапорах (через Getty Images).
* * *
Про авторів:
Еяль Бенвеністі — Уівеллівський професор міжнародного права (Whewell Professor of International Law) в Кембриджському університеті, де він також є директором Центру міжнародного права ім. Лаутерпахта. Слідкуйте за ним у Twitter (@EBenvenisti)
Амічай Коен — Професор юридичного факультету Академічного коледжу Оно (Ono Academic College) в Ізраїлі та старший науковий співробітник Ізраїльського інституту демократії, де він є директором програми Амнона Ліпкіна-Шахака з національної безпеки та демократії.